農業(yè)科技創(chuàng )新投資困境分析論文
摘要：科技創(chuàng )新是推動(dòng)現代農業(yè)發(fā)展的主要動(dòng)力，農業(yè)科技創(chuàng )新及其績(jì)效的提升離不開(kāi)政府的資金投入。面對農業(yè)科技創(chuàng )新投資的“政府失靈”困境，應從矯治政府在農業(yè)科技創(chuàng )新投資中的非農偏好、理順政府行政管理職能、減少不完全信息和有限理性、完善創(chuàng )新與激勵政策等方面入手予以破解。
關(guān)鍵詞：科技創(chuàng )新投資；政府失靈；管理；激勵
科技創(chuàng )新在現代農業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著(zhù)重要作用，是現代農業(yè)發(fā)展的加速器。農業(yè)科技創(chuàng )新的發(fā)展離不開(kāi)政府的資金投入，農業(yè)科技創(chuàng )新投資具有顯著(zhù)的績(jì)效。國內外學(xué)者就政府投資對農業(yè)創(chuàng )新的影響進(jìn)行了多方面的研究。如RobertEEvenson以375項農業(yè)科研項目投入為材料，對農業(yè)科研投資回報率進(jìn)行了研究。結果表明：全世界農業(yè)科技創(chuàng )新投入回報率高達49%；David、Hall和Toole對1957年后發(fā)表的30余篇有影響力的文獻進(jìn)行分析，結果顯示多數學(xué)者公認政府的公共農業(yè)科研投入和私人科研投入呈現出互補的關(guān)系；ZviGr11iehes、YujiroHayami等基于農業(yè)產(chǎn)品的公共性，對農業(yè)科技投資不足的問(wèn)題進(jìn)行了分析，以為政府制定對農業(yè)科研支持的政府提供參考；國內方面，如林毅夫對農業(yè)科研投資受益進(jìn)行了分析，認為農業(yè)科研投資收益率達到100%甚至更高；黃季焜研究認為，農業(yè)科研投資收益率一般為73%~108%；錢(qián)克明研究表明，政府對農業(yè)科研每增加1元投入，可使農牧業(yè)產(chǎn)值增加高達11.87元的回報。同時(shí)，國內大多數學(xué)者已探討農業(yè)科技創(chuàng )新的投資對象和范圍，并明確主張根據農業(yè)技術(shù)的類(lèi)型來(lái)區分政府與私人部門(mén)等投資主體。如黃季焜、胡瑞法、高啟杰和陸彩蘭等學(xué)者認為政府投入的對象則主要集中在基礎研究、應用研究以及知識產(chǎn)權不易得到保護、技術(shù)難以物化、社會(huì )效益高于經(jīng)濟效益的應用基礎研究以及農業(yè)偵測與發(fā)展戰略研究上，具有“公益性”特征[1-5]。國內外大量研究涉及農業(yè)科技創(chuàng )新投資“政府失靈”及其對農業(yè)發(fā)展的制約性影響問(wèn)題，指出破解政府失靈困境的必然性。現代農業(yè)發(fā)展的理論與實(shí)踐充分證明，加大農業(yè)科技創(chuàng )新的政府投資是推動(dòng)現代農業(yè)發(fā)展的戰略性舉措，對維護我國農業(yè)生產(chǎn)安全具有長(cháng)遠的意義。改革開(kāi)放以來(lái)，我國農業(yè)科技創(chuàng )新步伐加快，農業(yè)科技對農業(yè)生產(chǎn)的影響力逐漸加大。2014年，農業(yè)科技貢獻率超過(guò)了50%，為農業(yè)的穩定發(fā)展打下了良好的基礎。目前，我國農業(yè)正處于傳統農業(yè)向現代農業(yè)發(fā)展的階段，穩定糧食產(chǎn)量、調整農業(yè)結構、提高農業(yè)生產(chǎn)效率都以農業(yè)科技創(chuàng )新為基礎。破解政府失靈困境，加大農業(yè)科技創(chuàng )新投資，無(wú)疑具有強烈的現實(shí)必要性。
1農業(yè)科技創(chuàng )新投資面臨“政府失靈”困境的表現與成因
1.1農業(yè)科技創(chuàng )新投資整體水平低，政府的財政直接投入不足
歷年《中國科技統計年鑒》《中國統計年鑒》《高等學(xué)校科技統計資料匯編》及有關(guān)報告的數據顯示，我國農業(yè)科研投資強度由1997年的0.17%提高到2009年的0.34%，年均增幅為6%，但遠低于發(fā)達國家的水平，與同期的發(fā)展國家相比，也處于較低水平。20世紀90年代中期，發(fā)達國家的農業(yè)科研投資強度平均達到2.37%，同期發(fā)展中國家達到1.04%，30個(gè)最低收入國家20世紀80年代的平均水平也有0.65%。國際糧農組織的報告顯示：農業(yè)與國民經(jīng)濟其他部門(mén)相協(xié)調發(fā)展的標準是農業(yè)科技創(chuàng )新投資占農業(yè)總產(chǎn)值的比重為2%左右。我國農業(yè)科技創(chuàng )新投資強度在2011年達到0.7%左右，但仍低于20世紀90年代發(fā)達國家的政府平均農業(yè)科技創(chuàng )新投資強度的1/3。當前，發(fā)達國家農業(yè)科研投資強度達到3%～5%，我國仍然低于1996年聯(lián)合國糧農組織建議的發(fā)展中國家應確保的1%的水平。許多國家的農業(yè)科技創(chuàng )新投資靠政府撥款為主，日本、英國、德國、印度、荷蘭、菲律賓等政府對農業(yè)科技創(chuàng )新的投資額占整個(gè)農業(yè)科技創(chuàng )新經(jīng)費總額的60%~90%，而我國遠低于這個(gè)水平。我國農業(yè)科技創(chuàng )新投資整體水平低，政府的財政直接投入不足。
1.2政府對科技創(chuàng )新投資的“非農偏好”
由于我國長(cháng)期以來(lái)實(shí)行農業(yè)支持工業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟政策，國家經(jīng)濟二元化非常明顯，政府發(fā)展經(jīng)濟以工業(yè)化和城鎮化為主。政府投資呈現出“非農戶(hù)化“的趨勢，對農業(yè)科技創(chuàng )新的投資占政府政策份額中的比例和權重不大，并且呈現出下降的趨勢。同時(shí)，政府雖然認識到了農業(yè)科技創(chuàng )新投資的重要性，但是出于經(jīng)濟收益最大化及農業(yè)科技創(chuàng )新見(jiàn)效慢等印度的影響，實(shí)際工作中忽視農業(yè)創(chuàng )新投資的現象依然非常普遍。“政府失靈”導致農業(yè)科技創(chuàng )新的投資不力，制約了農業(yè)科技創(chuàng )新金融資源的有效配置。
1.3政府管理職能不順
我國農業(yè)科技創(chuàng )新管理目前存在負責部門(mén)多、職能不明確、責任不清晰等問(wèn)題，管理部門(mén)之間缺乏協(xié)調和溝通，農業(yè)科技政策制定過(guò)程的各環(huán)節之間及與其他公共政策之間的協(xié)調性不強，制約了農業(yè)科技創(chuàng )新投資。在農業(yè)科技創(chuàng )新投資中，政府管理職能出現錯位，一方面，政府往往包攬了本應由市場(chǎng)調節對農業(yè)科技創(chuàng )新的投入，從而缺乏引導、鼓勵企業(yè)、私人和其他非政府部門(mén)的投入。同時(shí)，政府的非市場(chǎng)化管理的“越位”往往導致對農業(yè)科技財政支出結構不合理，投資比例不協(xié)調，甚至農業(yè)科技創(chuàng )新、推廣投資不恰當的政府干預和“一刀切”現象，使農業(yè)科技創(chuàng )新的資金投入增長(cháng)緩慢、效率低下。另一方面，市場(chǎng)化改革的進(jìn)程中，在市場(chǎng)發(fā)展還不充分，科技創(chuàng )新主體在所應該具備的各種條件不具備或金融支持與傳導機制不健全的情況下，政府急于片面地依賴(lài)市場(chǎng)推動(dòng)，導致農業(yè)科研經(jīng)費撥款相對于經(jīng)濟增長(cháng)不斷下降，非政府主體對農業(yè)科技創(chuàng )新投資乏力，制約農業(yè)科技創(chuàng )新及其應用績(jì)效的發(fā)揮。
1.4農業(yè)科技的創(chuàng )新與激勵政策不完善
農業(yè)科技創(chuàng )新的風(fēng)險性和外部性大，科技創(chuàng )新活動(dòng)需要政策激勵與支持。然而，長(cháng)期以來(lái)，我國農業(yè)科技的創(chuàng )新政策與激勵政策覆蓋面不廣，支持力度不足。就科技政策而言，當前的農業(yè)科技政策主要集中在支持農業(yè)科技成果轉化和產(chǎn)業(yè)化方面，對創(chuàng )新科研的投入較少、力度不大。另外，農業(yè)科技創(chuàng )新與激勵政策在關(guān)注創(chuàng )新外部性（創(chuàng )新溢出效應帶來(lái)的研發(fā)不足、外部性帶來(lái)的負作用及研發(fā)投入過(guò)度等）、注重主體創(chuàng )新能力、認知能力提高以及農業(yè)科技人才隊伍建設投入等方面有待進(jìn)一步完善。政府在農業(yè)科技創(chuàng )新與激勵政策上的不完善，往往引致知識產(chǎn)權保護、收益分配、科研人員激勵機制運行、各方權益保障等方面缺乏有效規范，使諸如農業(yè)科技與生產(chǎn)脫節、農科教及產(chǎn)學(xué)研合作松散、農業(yè)科研機構體制機制不順等深層次問(wèn)題難以有效解決，造成農業(yè)科技創(chuàng )新領(lǐng)軍人才和大批優(yōu)秀創(chuàng )新群體缺乏，弱化了農業(yè)科技自主創(chuàng )新能力。
2破解農業(yè)科技創(chuàng )新投資“政府失靈”困境的對策
2.1矯治政府在農業(yè)科技創(chuàng )新投資中的非農偏好
矯治政府在農業(yè)科技創(chuàng )新投資中的非農偏好，其重要的基礎條件是實(shí)現二元經(jīng)濟結構的.轉換。二元經(jīng)濟結構轉換的關(guān)鍵就是實(shí)現傳統農業(yè)部門(mén)的剩余勞動(dòng)力向現代非農產(chǎn)業(yè)的轉移。為此，要堅持工業(yè)反哺農業(yè)，城市支持農村，統籌城鄉發(fā)展。加快城鎮化建設，改革戶(hù)籍制度，構建城鄉統一的社會(huì )保障制度，促進(jìn)城鄉勞動(dòng)力自由流動(dòng)；加快非農產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快土地制度的改革，提升農業(yè)勞動(dòng)力的人力資本水平，鼓勵農民自主創(chuàng )業(yè)，促進(jìn)農業(yè)勞動(dòng)力轉移。對于落后的地區來(lái)講，破解二元經(jīng)濟結構，首當其沖的是加大農業(yè)科技創(chuàng )新資金投入，將科技創(chuàng )新成果轉化為農業(yè)生產(chǎn)力，提高農業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，從根本上縮小城鄉居民的收入差距，矯治政府在農業(yè)科技投資中的非農偏好。
2.2克服政府行政管理職能錯位現象
推動(dòng)農業(yè)科技創(chuàng )新投資，需要政府的積極干預與管理，但必須克服政府行政管理職能錯位現象，厘清和理順政府與市場(chǎng)、社會(huì )的關(guān)系，將其定位于農業(yè)科技創(chuàng )新的市場(chǎng)失靈領(lǐng)域和市場(chǎng)的需求，確定干預與管理的范圍與強度，而不能偏離或取代市場(chǎng)。注意整合農業(yè)科技相關(guān)機構，梳理各部門(mén)職責，理清各部門(mén)權限，防止職能交叉、職權脫節。主要措施有以下幾方面：一是推動(dòng)政府經(jīng)濟行為市場(chǎng)化。將市場(chǎng)機制引入農業(yè)科技創(chuàng )興領(lǐng)域，調動(dòng)資金進(jìn)入農業(yè)科研領(lǐng)域的積極性，形成政府為引導，市場(chǎng)為主導的農業(yè)科研資金投入機制。二是推動(dòng)政府經(jīng)濟行為法制化。政府對農業(yè)科研工作要及時(shí)進(jìn)行監管，但是要遵循市場(chǎng)規律，不能以完全強制性的行政手段對市場(chǎng)進(jìn)行控制。三是實(shí)行科學(xué)決策。在限制政府干預市場(chǎng)經(jīng)濟活動(dòng)和改善公共服務(wù)的前提下，加強對政府決策的科學(xué)化、民主化和經(jīng)濟行為的公開(kāi)化。
2.3克服不確定性因素帶來(lái)的政府失靈
一是解決時(shí)滯引起的政府失靈。對公共政策的制定和執行系統進(jìn)行適當的調整和改革，提高決策、實(shí)施的效率。將現代化、數字化辦公和決策體系引入農業(yè)科技創(chuàng )新體系，提高政府制定、實(shí)施正確經(jīng)濟政策、干預調節經(jīng)濟運行過(guò)程的效率。政府尤其要科學(xué)搭建信息服務(wù)平臺、提供科技情報專(zhuān)用數據庫、組建科技中介機構等，為科技創(chuàng )新主體及時(shí)、快捷地提供信息服務(wù)。二是減少不完全信息和有限理性造成的政府失靈。要及時(shí)有效傳播和充分披露信息，避免由于缺少信息造成的政策失誤。加強政府與公眾之間的信息溝通，提高公眾信息識別和解讀能力，減少決策失誤。
2.4完善創(chuàng )新與激勵政策
完善農業(yè)科技創(chuàng )新統籌協(xié)調政策，避免重復立項和“碎片化”現象，有組織地開(kāi)展農業(yè)科技創(chuàng )新；探索對產(chǎn)學(xué)研結合、集成創(chuàng )新研發(fā)等特定創(chuàng )新活動(dòng)的稅收激勵政策，激勵產(chǎn)學(xué)研合作創(chuàng )新；普及農業(yè)知識產(chǎn)權保護知識，建立和完善農業(yè)科研成果的產(chǎn)權保護的政策法規制度；加強對企業(yè)創(chuàng )新成果商業(yè)化的政策激勵，鼓勵企業(yè)自主決策、自行投入，開(kāi)展農業(yè)重大產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)、裝備和標準等研發(fā)攻關(guān)；鼓勵農業(yè)科技人員創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)，推進(jìn)科研成果使用、處置、收益管理和科技人員股權激勵改革等政策的制定與落實(shí)。
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